Ação Popular: Técnicas de Defesa, Acusação e Jurisprudência

A ação popular representa um dos mais importantes instrumentos de cidadania e controle social da Administração Pública no ordenamento jurídico brasileiro. 

Inscrita no artigo 5º, inciso LXXIII da Constituição Federal e regulamentada pela Lei nº 4.717/1965, ela concretiza o princípio republicano de que todo poder emana do povo, permitindo que qualquer cidadão possa questionar judicialmente atos administrativos potencialmente lesivos aos interesses coletivos.

Para o advogado que atua no contencioso público, compreender a fundo este instituto não é apenas uma necessidade técnica, mas uma exigência estratégica, dado que a ação popular pode representar um risco significativo a contratos públicos, decisões administrativas e à própria reputação dos gestores e entidades envolvidas.

A seguir, destacamos aspectos práticos e táticos para lidar com esse tipo de ação, com foco nas hipóteses constitucionais e nas linhas de defesa mais relevantes na jurisprudência atual. Acompanhe!

Hipóteses Constitucionais: Base para Propositura da Ação Popular

A Constituição de 1988 ampliou significativamente o escopo da ação popular em relação à sua previsão original, estabelecendo como objetos de proteção:

• Patrimônio público: compreendido não apenas como o conjunto de bens materiais da Administração, mas todo o acervo de recursos e valores disponíveis para a consecução do interesse público.
• Moralidade administrativa: princípio constitucional autônomo que transcende a mera legalidade formal, exigindo que o administrador atue com probidade, honestidade de propósito e lealdade institucional.
• Meio ambiente: inovação constitucional que possibilitou o controle popular direto sobre atos potencialmente lesivos aos recursos naturais e ao equilíbrio ecológico.
• Patrimônio histórico e cultural: proteção aos bens materiais e imateriais que compõem a identidade e a memória coletivas, independentemente de tombamento formal.

Estratégias de Acusação na Ação Popular

Para o advogado que atua no polo ativo da ação popular, representando o cidadão que busca anular atos lesivos ao interesse público, existem estratégias específicas que podem maximizar as chances de êxito:

Fundamentação Robusta da Petição Inicial

A petição inicial em ação popular deve ser construída com especial atenção aos seguintes elementos:

• Identificação precisa do ato impugnado: é fundamental delimitar com clareza qual o ato administrativo questionado, evitando impugnações genéricas. A jurisprudência tem sido rigorosa quanto à necessidade de indicação específica do ato, sua data, autoridade que o praticou e publicação oficial.
• Demonstração da lesividade concreta ou potencial: o STJ tem exigido que o autor popular demonstre, desde a inicial, indícios concretos da lesão causada pelo ato impugnado, seja ao erário, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico-cultural. Recomenda-se a apresentação de estudos técnicos preliminares, comparativos de preços, ou pareceres que evidenciem a potencialidade lesiva.
• Fundamentação constitucional adequada: a vinculação do pedido a uma das hipóteses constitucionais específicas (patrimônio público, moralidade administrativa, meio ambiente ou patrimônio histórico-cultural) deve ser explícita e tecnicamente fundamentada, evitando alegações genéricas de ilegalidade.
• Comprovação da cidadania ativa: a juntada de título de eleitor ou certidão de quitação eleitoral é imprescindível para demonstrar a legitimidade ativa. A jurisprudência tem exigido que esta prova seja apresentada com a inicial, sob pena de indeferimento.

Produção Probatória Estratégica

O sucesso da ação popular frequentemente depende da capacidade do autor de produzir provas convincentes da ilegalidade e lesividade do ato:

• Utilização da inversão do ônus da prova: a Lei 4.717/65 prevê em seu art. 1º, §4º, que “para instruir a inicial, o cidadão poderá requerer às entidades públicas as certidões e informações que julgar necessárias, bastando para isso indicar a finalidade”. A recusa injustificada ou o retardamento na entrega podem implicar presunção de veracidade dos fatos alegados.
• Pedidos de exibição de documentos: o autor popular pode requerer que o réu exiba documentos essenciais à demonstração dos fatos alegados, como processos administrativos completos, estudos técnicos que fundamentaram a decisão, pareceres jurídicos e técnicos, entre outros.
• Prova pericial específica: em casos que envolvam questões técnicas complexas (como superfaturamento, impacto ambiental ou valor histórico), a perícia técnica especializada pode ser decisiva. O autor deve formular quesitos precisos, que direcionem a análise pericial para os pontos controversos mais favoráveis à sua tese.
• Uso estratégico da prova emprestada: evidências produzidas em outros processos administrativos ou judiciais, como inquéritos civis públicos, processos do Tribunal de Contas ou ações de improbidade, podem ser incorporadas à ação popular, ampliando o acervo probatório disponível.

Medidas Cautelares e Tutelas Provisórias

O manejo adequado das tutelas provisórias pode ser determinante para o sucesso da ação popular:

• Tutela de urgência bem fundamentada: o pedido de tutela provisória deve demonstrar não apenas a plausibilidade do direito invocado (fumus boni iuris), mas também o risco concreto de dano irreparável ou de difícil reparação (periculum in mora). Recomenda-se a individualização dos requisitos legais e sua vinculação a provas já disponíveis nos autos.
• Pedido de suspensão imediata do ato: em casos onde a continuidade do ato impugnado possa gerar danos graves ou de difícil reparação (como obras com impacto ambiental ou pagamentos continuados), o pedido de suspensão liminar do ato é estratégico e pode evitar a consumação do dano.
• Caução substitutiva: para neutralizar argumentos de periculum in mora inverso, o autor popular pode, em alguns casos, oferecer caução para garantir eventuais prejuízos decorrentes da suspensão do ato, especialmente em contratos administrativos de grande vulto.
• Acompanhamento diligente do cumprimento: uma vez deferida a tutela provisória, é fundamental o monitoramento ativo de seu cumprimento, com apresentação de petições de acompanhamento e, se necessário, pedido de aplicação de multa por descumprimento.

Articulação Institucional e Atuação Integrada

A eficácia da ação popular pode ser potencializada pela articulação com outros atores institucionais:

• Comunicação ao Ministério Público: Embora o MP seja litisconsorte obrigatório na ação popular, uma comunicação prévia e bem instruída ao órgão ministerial pode assegurar sua atuação mais efetiva no processo, inclusive com possibilidade de produção complementar de provas.
• Articulação com os Tribunais de Contas: Informações de processos em trâmite nos Tribunais de Contas podem fornecer elementos técnicos valiosos para fundamentar a ação popular. O autor pode requerer ao juízo que solicite informações a esses órgãos sobre o ato impugnado.
• Envolvimento de organizações da sociedade civil: Entidades com expertise técnica na matéria objeto da ação podem atuar como amicus curiae, fortalecendo a argumentação técnica e a legitimidade social da demanda.
• Uso estratégico da mídia e transparência: A publicidade dos atos processuais e a comunicação clara sobre os objetivos da ação popular podem ampliar o controle social sobre o processo e dificultar manobras protelatórias dos réus.

Estratégias de Defesa na Ação Popular

Confira a seguir estratégias de defesa na ação popular: 

Controle Rigoroso dos Pressupostos Processuais

O primeiro eixo estratégico de defesa consiste na avaliação meticulosa dos pressupostos processuais específicos da ação popular, que podem ser explorados para obter o encerramento prematuro do processo:

• Comprovação da cidadania ativa: a legitimidade para propositura da ação popular é restrita ao cidadão em pleno gozo dos direitos políticos. A jurisprudência consolidou que esta condição deve ser comprovada logo na petição inicial, mediante apresentação de título eleitoral válido ou certidão equivalente. A ausência desta prova constitui causa para indeferimento da inicial (Art. 1º, §3º da Lei 4.717/65).
• Especificidade do ato impugnado: a petição inicial deve indicar com precisão qual ato administrativo está sendo questionado, sua autoria e as circunstâncias de sua prática. Contestações que demonstrem a impugnação genérica de “políticas” ou “diretrizes” sem materialização em ato específico têm obtido êxito nos tribunais.
• Prova indiciária da lesividade: embora não se exija prova cabal do dano na inicial, o STJ tem reiteradamente afirmado a necessidade de elementos mínimos que indiquem a potencial lesividade do ato, não bastando alegações abstratas de violação à moralidade. A ausência desses elementos pode ser atacada por meio de preliminar de inépcia da inicial.
• Decadência: o prazo decadencial de cinco anos para propositura da ação popular (art. 21 da Lei 4.717/65) deve ser rigorosamente verificado, contando-se da data da publicação do ato questionado ou, no caso de atos praticados em sigilo ou com vício de publicidade, da data em que deles tomou conhecimento o autor.

Técnicas de Contestação e Produção Probatória

Uma vez superados os pressupostos processuais, a defesa técnica deve se concentrar em duas frentes complementares:

1. Contestação técnico-jurídica: estruturada em blocos argumentativos que devem abranger:
   
   a) Legalidade formal e material do ato: demonstração detalhada da conformidade do ato impugnado com as normas legais e regulamentares que o disciplinam, incluindo o processo administrativo que o precedeu. Recomenda-se a juntada integral do processo administrativo, enfatizando pareceres técnicos e jurídicos que fundamentaram a decisão.
   
   b) Presunção de legitimidade dos atos administrativos: invocação do princípio da presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos, exigindo prova robusta para seu afastamento.
   
   c) Discricionariedade administrativa: quando aplicável, demonstração de que o ato questionado insere-se no âmbito da discricionariedade do gestor público, não cabendo ao Poder Judiciário substituir-se ao administrador na avaliação de mérito administrativo, desde que respeitados os limites legais.
   
   d) Proporcionalidade e razoabilidade: argumentação que evidencie a proporcionalidade e razoabilidade do ato praticado, considerando o contexto administrativo, as alternativas disponíveis e os objetivos de interesse público perseguidos.
2. Estratégia probatória: estruturação de um plano de produção de provas que pode incluir:
   
   a) Prova pericial técnica: especialmente em casos que envolvam questões técnicas complexas, como avaliação de preços de mercado, impactos ambientais ou valor histórico-cultural. A especificação detalhada dos quesitos é fundamental para direcionar a perícia aos pontos controvertidos mais favoráveis à defesa.
   
   b) Prova testemunhal qualificada: indicação de testemunhas técnicas, como servidores que participaram do processo decisório, especialistas no tema ou agentes de órgãos fiscalizadores que possam atestar a regularidade do procedimento.
   
   c) Produção documental complementar: requerimento de documentos em poder de terceiros ou da própria Administração que possam corroborar a tese defensiva, como relatórios comparativos, estudos setoriais ou precedentes administrativos semelhantes.
   
   d) Inspeção judicial: em casos específicos, especialmente envolvendo questões ambientais ou patrimônio histórico, a inspeção judicial pode ser estratégica para demonstrar a ausência de dano efetivo ou sua dimensão reduzida.

Atuação em Litisconsórcio e Intervenções de Terceiros

O manejo adequado da pluralidade de partes pode representar diferencial estratégico na defesa:

• Litisconsórcio passivo necessário – A identificação de todos os potenciais beneficiários do ato impugnado e sua inclusão no polo passivo é medida que não apenas protege o devido processo legal, mas distribui o ônus da defesa e multiplica as perspectivas argumentativas.
• Assistência litisconsorcial – Entidades ou pessoas que, embora não diretamente indicadas como rés, possam ser afetadas pela decisão, podem requerer ingresso como assistentes litisconsorciais, fortalecendo a defesa com novos argumentos e provas.
• Chamamento ao processo: quando cabível, a ampliação subjetiva do processo para incluir outros agentes envolvidos na cadeia decisória ou na execução do ato questionado pode diluir eventual responsabilidade e complexificar a relação jurídica a ponto de dificultar a procedência da ação.
• Intervenção da pessoa jurídica interessada: a lei da ação popular prevê a possibilidade de intervenção da entidade cujo ato é impugnado, que pode optar entre defender o ato ou abster-se de fazê-lo. A atuação coordenada com a defesa da entidade, quando favorável, potencializa as chances de êxito.

Ação Popular: Procedimentos e Cuidados Específicos

Veja a seguir alguns procedimentos e cuidados específicos:

Fase de Saneamento e Organização do Processo

O momento processual do saneamento é fundamental para a definição dos rumos da ação popular. Recomenda-se atenção especial aos seguintes pontos:

• Delimitação precisa do objeto litigioso: insistir na fixação clara e delimitada do objeto da lide, evitando o alargamento indevido do escopo da ação para incluir questões não suscitadas na inicial ou não diretamente relacionadas ao ato impugnado.
• Definição da distribuição do ônus probatório: embora a ação popular tenha caráter público, o ônus da prova da ilegalidade e da lesividade incumbe ao autor. 
• Formalização das questões controversas: requerer que o juiz formalize em decisão de saneamento quais são as questões de fato e de direito controvertidas, buscando limitar o alcance da cognição judicial aos pontos efetivamente relevantes.

Jurisprudências sobre a Ação Popular

Confira a seguir jurisprudências sobre a Ação Popular:

CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. AÇÃO POPULAR. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. COMPETÊNCIA. JUÍZO PROLATOR. 1. A Ação Popular é o meio processual a que tem direito qualquer cidadão que deseje impugnar judicialmente a validade de atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (inteligência do art. 5º, LXXIII, CRFB/88 c/c art. 1º da Lei 4.717/1965). 2. Segundo o repertório jurisprudencial do STJ, a ação popular é uma ferramenta para o controle social do patrimônio coletivo, sendo certo que esta possui dupla finalidade: desconstituir ato lesivo e condenar os responsáveis a reparação dos danos praticados (REsp 1.242.800/MS, 439.180/SP). 3. O provimento jurisdicional prolatado no final da ação popular, embora sirva para proteger o patrimônio material e imaterial da sociedade, tem característica de ser individual, porque determina a pessoas específicas que anulem os atos lesivos ao erário, assim como reparem os danos decorrentes desses atos. 4. O cumprimento de sentença da ação popular deve ser julgado e processado no juízo prolator do decreto sentencial (inteligência do art. 516, II, do CPC). 5. Conflito de competência admitido para declarar a competência do juízo suscitado. (TJDFT, 07053586920198070000, ACÓRDÃO, Órgão Julgador: 1a câmara cível, Relator(a): DES. LEILA ARLANCH, Julgado em: 2019-09-02, Data de Publicação: 2019-09-18)

REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO POPULAR. PROCESSO SELETIVO. PROGRAMA DE RESIDÊNCIA MÉDICA EM HOSPITAIS DO DISTRITO FEDERAL. PRETERIÇÃO. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE E OFENSA AO PRINCÍPIO DA ISONOMIA. SENTENÇA MANTIDA. Nos termos da Lei n. 4.717/65, a Ação Popular tem por objeto a declaração judicial de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural. O art. 5º, LXXIII, da CF/88 estabelece que ?qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência?. Constatado que os critérios estabelecidos no Edital impugnado por meio da presente Ação Popular estão em consonância com a legislação correlata, não se verifica qualquer violação aos princípios da isonomia ou ilegalidade que justifique a intervenção do Judiciário no ato em questão. (TJDFT, 07000417020188070018, ACÓRDÃO, Órgão Julgador: 2a turma cível, Relator(a): DES. CARMELITA BRASIL, Julgado em: 2019-03-13, Data de Publicação: 2019-03-25)

AÇÃO POPULAR – Pretensão à instalação de comissões de transição democrática entre gestões políticas e de licitações intermunicipais, bem como aprimoração de coleta seletiva do lixo municipal – Ação popular é um instrumento constitucional para legitimar qualquer cidadão com vistas a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural – Via inadequada para pleito de política pública – Penalidade devidamente aplicada – Replicação de diversas demandas semelhantes de modo temerário – Abuso de direito configurado – Apelação não provida, com determinação. (TJSP, Apelação / Remessa Necessária / Atos Administrativos 1035254-40.2020.8.26.0576, ACÓRDÃO, Relator(a): DES. FERMINO MAGNANI FILHO, Data de Julgamento: 2021-03-30, 5a câmara de direito público, Data de Publicação: 2021-03-30)

AÇÃO POPULAR – Pretensão do autor popular impedir a nomeação para os cargos de confiança criados pela Lei Complementar nº 333/2017 do Município de Tupã – Adequação da via eleita – A ação popular é instrumento cabível para se questionar judicialmente a validade dos atos considerados lesivos ao patrimônio público e à moralidade administrativa – Precedentes deste E. TJSP – Inconstitucionalidade da Lei complementar nº 333/2017 já declarada pelo C. Órgão Especial deste E. TJSP, nos autos da ADI nº 2123990-33.2019.8.26.0000 – A portaria de nomeação de cargos comissionados criados por lei declarada inconstitucional deve ser nula – Procedência do pedido do autor popular – Sentença mantida – Recurso não provido. (TJSP, APELACAO / REMESSA NECESSARIA / VIOLACAO AOS PRINCIPIOS ADMINISTRATIVOS 1007539-39.2017.8.26.0637, ACÓRDÃO, Relator(a): DES. PERCIVAL NOGUEIRA, Data de Julgamento: 2020-11-11, 8a câmara de direito público, Data de Publicação: 2020-11-11)

Tutelas Provisórias e Controle de Danos Processuais

A ação popular frequentemente vem acompanhada de pedidos de tutela provisória que podem comprometer contratos em andamento, suspender obras públicas ou paralisar serviços essenciais. 

A atuação preventiva nesse campo é determinante. Tenha atenção especificamente nos pontos:

• Contraditório prévio em tutelas de urgência: mesmo nos casos onde a lei permite a concessão de liminar inaudita altera parte, a jurisprudência tem valorizado o contraditório prévio em ações populares, especialmente quando envolvem contratos administrativos complexos ou serviços públicos essenciais.
• Demonstração do periculum in mora inverso: a argumentação técnica sobre os danos potencialmente maiores decorrentes da concessão da liminar do que de sua denegação é fundamental, especialmente quando há prejuízos coletivos envolvidos na interrupção do ato impugnado.
• Oferecimento de garantias alternativas: em casos onde haja risco real de dano ao erário, a oferta de garantias alternativas à suspensão do ato (como caução, seguro-garantia ou depósito judicial) pode ser estratégica para evitar a paralisação de projetos ou contratos.

Recursos e Instrumentos de Controle

O manejo adequado dos recursos disponíveis é essencial para o controle do risco processual na ação popular:

• Agravo de instrumento contra decisões interlocutórias críticas: especialmente em face de decisões que concedem tutelas provisórias, determinam produção de provas excessivamente onerosas ou ampliam indevidamente o objeto da lide.
• Reclamação constitucional: nos casos em que a decisão de primeiro grau contrariar entendimento firmado em precedente vinculante dos tribunais superiores, a reclamação constitucional pode ser instrumento mais célere que o próprio agravo.
• Suspensão de liminar e sentença: instrumento excepcional dirigido diretamente à presidência do tribunal, quando a decisão puder causar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas (Lei 8.437/92).

Solução Consensual e Técnicas Autocompositivas

A evolução do processo civil brasileiro e das práticas de controle da Administração Pública tem favorecido soluções consensuais mesmo em ações populares:

• Termo de Ajustamento de Conduta (TAC): embora o autor popular não possa, isoladamente, firmar TAC, a intervenção do Ministério Público pode viabilizar esse instrumento como forma de encerramento da lide com obrigações específicas que atendam ao interesse público.
• Acordo em Ação Popular: o STF reconheceu a possibilidade de acordo em ação popular, desde que respeitados os princípios da Administração Pública e assegurada a efetiva reparação do dano ao erário, quando existente.
• Mediação e conciliação em ações populares: especialmente em casos envolvendo questões ambientais ou de patrimônio histórico-cultural, a mediação pode produzir soluções criativas que atendam simultaneamente aos interesses da preservação e do desenvolvimento.
• Compromisso de ajustamento de gestão: instrumento mais recente, inspirado nos acordos de leniência da Lei Anticorrupção, que permite ao gestor assumir compromissos específicos de melhoria da gestão como forma de encerramento da lide.

O Papel da Tecnologia e da Gestão de Conhecimento

A defesa eficaz em ações populares exige não apenas domínio técnico-jurídico, mas também adoção de ferramentas de gestão do conhecimento e tecnologias jurídicas:

• Bancos de teses e precedentes: a sistematização de argumentos bem-sucedidos em casos anteriores, organizados por tipos de atos impugnados, facilita a produção de peças processuais consistentes e alinhadas à jurisprudência mais recente.
• Automação inteligente: ferramentas como a Jurídico AI, melhor IA para advogados, podem potencializar a produção de peças processuais, gerando minutas de contestação, recursos, apelações e manifestações com base na jurisprudência atualizada e nos argumentos específicos do caso.
• Gestão documental eficiente: sistemas de organização e indexação de documentos permitem a rápida localização e utilização estratégica das provas disponíveis, especialmente em processos administrativos complexos que fundamentam o ato impugnado.
• Análise preditiva de riscos: o uso de ferramentas de análise de dados para avaliação de tendências decisórias de órgãos julgadores específicos pode auxiliar na calibragem da estratégia defensiva e na antecipação de pontos sensíveis.

Ao dominar estas estratégias tanto de acusação quanto de defesa, o advogado que atua no contencioso público estará melhor preparado para lidar com ações populares, seja representando o cidadão que busca a proteção do interesse público, seja defendendo a legalidade e legitimidade dos atos administrativos questionados.

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